城市更新系列（一）：城市更新政策梳理及更新方式

广州魔彩

文/睿立方研究院
摘要：2021年《政府工作报告》和《“十四五”规划纲要》共同提出要实施城市更新行动，这是党中央做出的重大战略决策部署，也是“十四五”以及今后一段时期我国推动城市高质量发展的重要抓手和路径。城市更新系列文章主要包括政策、实施操作、投融资、城投公司如何参与等研究主题。本文将主要对城市更新定义、政策、更新任务及更新方式进行梳理。
一、 城市更新的定义

国家对城市更新没有一个统一的定义，梳理各地政策文件及领导重要讲话，简单来说，城市更新是对城市建成区城市空间形态和功能进行整治提升的活动。实施城市更新行动总体目标是建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力，走出一条中国特色城市发展道路。
二、 城市更新的意义

城市更新是城市发展到一定阶段的必然产物。改革开放以来，我国城镇化快速推进的同时也相伴而生环境透支、资源过度消耗、社会矛盾激化等诸多问题。2020年末我国常住人口城镇化率为63.89%，已经步入城镇化较快发展的中后期，城市发展进入高质量发展阶段，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，城市更新实现城市高质量发展的新路径，是实现土地节约集约利用、城市发展转型、城市功能完善、城市品质提升和历史文化传承的必然选择。
1. 通过城市更新行动，转变城市开发建设模式
随着我国经济发展由高速增长阶段进入高质量发展阶段，过去“大量建设、大量消耗、大量排放”和过度房地产化的城市开发建设方式已经难以为继。实施城市更新行动，推动城市开发建设方式从粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展，将建设重点由房地产主导的增量建设，逐步转向以提升城市品质为主的存量提质改造，从而促进资本、土地等要素根据市场规律和国家发展需求进行优化再配置。城市更新模式与传统的房地产开发模式的区别见下表1。
表1 城市更新模式与传统的房地产开发模式的区别

建设模式	城市更新模式	房地产开发模式
解决问题	解决城市的可持续发展问题；	解决城市增量发展需求的问题；
建设方式	渐进式、留改拆布局，以“留”为主各具特色，个性化；	拆除重建或者说大拆大建，标准化、可复制的；
盈利模式	持有经营，依靠资产管理和运营来提供现金流，投资回收期长；	以散售为主，高杠杆、高负债、高毛利、高周转；
开发模式	政府、企业、社区和原居民共同参与和主导；	以房地产开发公司为主导；

2. 通过城市更新行动，补短板强弱项，重构城市新功能
在经济高速发展和城镇化快速推进过程中，我国城市发展注重追求速度和规模，城市规划建设管理“碎片化”问题突出，城市的整体性、系统性、宜居性、包容性和生长性不足，人居环境质量不高，一些大城市“城市病”问题突出。从2020年城市体检情况来看，城市发展主要存在中心区普遍人口过密、功能布局不够均衡；社区基础设施和公共服务设施配套相对不足；城市风貌塑造和历史文化保护不够到位；精细化管理水平有待提高；应对风险的韧性有待增强等问题。实施城市更新行动，抓重点、补短板、强弱项，着力解决“城市病”等突出问题，补齐基础设施和公共服务设施短板，重视历史文化保护，强化城市风貌管控，处理好更新与社会治理关系，引入新产业新业态，加强科技应用，促进城市发展更加智慧化，推动城市结构调整优化，完善城市功能，提升城市品质，提高城市治理水平。
3. 通过城市更新行动，助力城市绿色低碳转型
实现碳达峰、碳中和目标，既是我国积极应对气候变化、推动构建人类命运共同体的责任担当，也是我国贯彻新发展理念、推动高质量发展的必然要求。城市约占地球表面积的2%，占世界总人口的50%,创造着全球80%以上的GDP，消耗着全球85%的资源和能源，也排放出85%的废物和二氧化碳。可见，城市更新已成为落实碳达峰、碳中和目标的关键路径。城市更新将切实贯彻落实新发展理念，将绿色低碳理念和元素贯穿于城市更新的全过程。推动既有建筑绿色化改造，在提升居民居住水平的同时，提高建筑的能源使用效率；在城市更新中增加绿地公园、绿色环保设施，扩展城市绿色生态生活空间；优化、整合各类社区建设标准，打造面向碳中和的绿色低碳居住社区。
三、 城市更新政策梳理和发展脉络

中国的“城市更新”可以说是在广东“三旧”改造试点基础上演变而来。广东作为我国改革开放的前沿阵地，经济快速发展的同时，广州、深圳等城市建设用地陆续逼近资源环境极限，土地问题成为制约城市发展的瓶颈。同时，在不同历史背景下，由于城市规划设计理念、城市管理水平不同，城市扩张过程中难免出现规划不合理、建设不合规、产权主体复杂、土地利用效率低的违建或城中村等问题，也亟待整改。2009年，国土资源部和广东省政府经协商并报国务院同意，决定共同推进节约集约用地试点示范省建设，并将旧城镇、旧厂房、旧村庄改造作为推进试点示范省建设的一项重要任务。在实施推进中，广东省不断丰富“三旧”改造内涵，完善相关政策体系，推进“三旧”改造到“城市更新”的可持续发展。2013年，国土资源部对广东的“三旧”改造经验进行了全面总结，并上报国务院，获得同意后陆续在浙江、辽宁、上海等地推广。
我国的城市更新政策，源于2013年中央城镇化工作会议要求和2015年中央城市工作会议的要求，2021年政府工作报告和“十四五”规划纲要中正式提出实施城市更新行动，这是党中央做出的重大战略决策部署，也是“十四五”以及今后一段时期我国推动城市高质量发展的重要抓手和路径，将城市更新上升到了一个新的高度。城市更新政策脉络梳理如下图1。目前，住建部正在研究起草实施城市更新的行动意见，会同相关部门对实施城市更新进行全面的顶层设计和研究。



图1 城市更新政策脉络

实施城市更新行动是党的十九届五中全会作出的重要决策部署，是国家“十四五”规划《纲要》明确的重大工程项目，目前全国各地已经把城市更新作为城市建设的重中之重的任务，各地都在行动。据不完全统计，截至目前，已有无锡市、北京、福州、徐州、成都、上海、重庆、广州、西安、沈阳、安徽、云南等省市均已出台地区城市更新办法或行动方案。
四、 城市更新任务和更新方式

（一） 城市更新重点任务

为深入实施城市更新行动，推动城市高质量发展，各地陆续出台相关行动方案或指导意见明确“十四五”期间城市更新目标及重点任务。梳理各地政策可见，广州、北京等地主要聚焦在狭义的城市更新范畴，而云南、安徽等城市更新基本涵盖了城市建设的各个方面，属于广义的城市更新范畴。
表2 城市更新重点任务

省/市	城市更新重点任务
住建部	主要目标任务：完善城市空间结构；实施城市生态修复和功能完善工程；强化历史文化保护，塑造城市风貌；加强居住社区建设；推进新型城市基础设施建设；加强城镇老旧小区改造；增强城市防洪排涝能力；推进以县城为重要载体的城镇化建设。（住建部部长王蒙徽撰写的《实施城市更新行动》）
广州	九项重点任务：旧城镇改造、旧厂房改造、旧村庄改造、村级工业园整治、低效物流园整治、传统批发市场整治提升、违法建设拆除、黑臭水体治理、“散乱污”场所整治。（《关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》）
上海	加强基础设施和公共设施建设，提高超大城市服务水平；优化区域功能布局，塑造城市空间新格局；提升整体居住品质，改善城市人居环境；加强历史文化保护，塑造城市特色风貌；市人民政府认定的其他城市更新活动。（《上海城市更新条例》）
北京	城市更新项目类型：首都功能核心区平房(院落)申请式退租和保护性修缮、恢复性修建；老旧小区改造；危旧楼房改建和简易楼腾退改造；老旧楼宇与传统商圈改造升级；低效产业园区“腾笼换鸟”和老旧厂房更新改造；城镇棚户区改造。（《北京市城市更新行动计划(2021-2025年)》）
云南	十大重点任务：全面开展城市体检、优化城市交通体系、加强城市基础设施建设、改善城市公共服务设施、加快推进城镇老旧小区改造、因地制宜开展城镇棚户区改造、有序推进老旧厂区改造、着力提升城市风貌、大力推进城市生态修复、促进智慧城市健康发展。（《云南省人民政府关于统筹推进城市更新的指导意见》）
安徽	十大重点工程任务：城镇老旧小区改造、城镇棚户区改造、城市危旧房及老旧厂房改造提升、城市生态修复、城市功能完善、城市基础设施补短板工程、城市安全韧性建设、新城建提升、县城绿色低碳建设、城市风貌塑造和历史文化保护。（《关于实施城市更新行动推动城市高质量发展的实施方案》）

（二） 城市更新方式

结合“留、改、拆”方式的不同，城市更新方式可分为综合整治类、改建加建类、拆除重建类三种。不同城市命名会略有不同，但实质详尽，例如珠海将城市更新项目分为整治类、改建类和拆建类；南京将居住类地段城市更新项目分为维修整治、改建加建、拆除重建三种模式；石家庄将城市更新项目分为保护传承、优化改造、拆旧建新等类型。三种类型的比较见表3。建科〔2021〕63号通过拆除比例、拆建比例和就地就近安置率三大指标严格控制大规模拆迁和增建城市更新应转变城市开发建设方式，“留改拆”并举，并以包括提升为主，严禁大拆大建。
表3 城市更新三种模式对比

类型	综合整治类（留）	改建加建类（改）	拆除重建类（拆）
改造   力度	改造力度弱；   小规模、缓慢渐进式局部调整；	改造力度适中；   对建构筑物进行部分保留、部分拆除、部分改建、适当加建；	改造力度强；   产权结构、土地结构、空间形态等重构重塑；
更新   内容	对基础设施、公共服务配套设施和环境进行更新完善，以及对既有建筑进行节能改造和修缮翻新等，但不改变建筑主体结构和使用功能；	对建筑物局部改建、功能置换、修缮翻新，以及对建筑所在区域进行配套设施完善等建设活动；	将原有建筑物进行拆除，按照新的规划和用地条件重新建设；
土地/规划调整	土地性质、土地用途、权利主体不变，一般不增加建筑面积；	一般不改变土地使用权权利主体，必要时可事实土地用途变更，部分城市可增加建筑面积（但受限）；	可改变土地使用权权利主体，可变更部门土地性质；
参与   主体	自下而上多元主体参与推动。	房企一般可通过改造、持有运营的等方式参与项目	可分为政府主导、市场主导、政府和市场合作三种模式；
盈利   模式	利润较薄，以装修修缮为主。	依靠资产管理和运营来提供现金流，投资回收期长	强调短期经济利益的实现；

幸因余荫

[赞]

牧源膳品

[大笑]